宅基地和农房是农民拥有的重要不动产，但不能为其带来财产性收入。深化农村集体产权制度改革和宅基地改革，赋予农民更多财产权益，是乡村振兴战略的重要内容。河北省滦平县安纯沟门乡在不改变农村集体土地所有权和村民宅基地使用权、宅基地上房屋所有权前提下，引入工商资本和社会资本开展合作建房，将桑园村农民手中分散的建房资格权和宅基地指标优化重组、统筹利用，盘活了农民和村集体的闲置资源，开辟了农民增收新渠道，探索出了一条因地制宜推进宅基地改革的新路。
一、政府提供政策支持并对城乡合作建房的合法性进行认证
2016年河北省1号文件——中共河北省委、河北省人民政府《关于落实发展新理念加快农业现代化的实施意见》(冀发〔2016〕1号)指出:“在不改变农村集体土地所有权和农民宅基地使用权的前提下，允许农村居民与城镇居民合作建房、合作开展乡村旅游。”中共承德市委、承德市人民政府《关于创新合作开发机制，加快美丽乡村建设的指导意见(》〔承字(2016)5号〕)指出:“允许农民通过各种方式与城市居民合作建房，共享收益。”“实行协议开发经营的，由农村村民或农宅合作社与投资人自主协商签订合作协议......投资人在协议约定期限内享有房屋的占有、使用和收益权。处分房屋时，不得妨害集体土地所有权和农民的宅基地使用权。”滦平县抓住政策机遇，在桑园村推动城镇居民和农民合作建房，引发了社会广泛关注。
2017年7月31日，滦平县桑园村具有建房资格权的村民自发成立了农宅旅游专业合作社(以下简称农宅合作社)，吸引京津城市居民到桑园村合作建房，共建美丽乡村。农宅合作社由拥有宅基地资格权却未建设房屋的村集体内部成员组成。农宅合作社与入社村民签订协议，获得社员授权统筹安排，并围绕合作共建住房与有关主体进行洽谈、签约等事项。农宅合作社还负责办理合作建房所需要的手续、证照。
2018年10月，桑园村农宅合作社开始建设“伴山集”项目。房屋建成后，房屋所有权始终为入社农户拥有。入社农户除了可以按照自己的意愿占有、使用合建房屋的部分面积，满足自身居住需求，还有权享受合建房屋剩余面积的处置分红和经营分红。合建出资人享有与其出资对应的相应面积房屋的占有、使用、收益、转让等权利。转让时，转让的是房屋使用权，且转让需经合建房屋所有权人(入社农户)同意。
滦平县农村产权交易中心为合建房屋颁发《合作建房房屋使用权(租赁)鉴证书》。证书一式三份，与村民合建房屋的市民、桑园村农合作社、滦平县农村产权交易中心各执一份。2021年6月9日上午，在滦平县政府一楼会议室，来自北京的市民韩先生从滦平县农村产权交易中心工作人员手中接过了编号为001号的《合作建房房屋使用权(租赁)鉴证书》。这一证书的颁发，是政府对于城乡合作建房的合法性认证，也保障了合作建房所有参与者的合法权益。
二、合建房屋使用权可在市场上合法流转
合建房屋使用权具有流转属性，可以在市场上流转。2022年5月30日，河北省滦平县农村产权交易中心为一位合作建房参与者办理了《合作建房房屋使用权(租赁)鉴证书》转移手续，这是继滦平县颁发《合作建房房屋使用权(租赁)鉴证书》后，合作建房房屋使用权的首次市场流转。
此次流转的合建房屋使用权是由一名外籍人士流转给北京市民唐先生的。2017年，这名外籍人士和几个市民在与农宅合作社签订合作协议的基础上，共同出资，在农宅合作社社员张先生拥有使用权的宅基地上共同建设了一栋建筑面积约600平方米的三层楼房。社员张先生拥有该合作建房房屋的所有权，拿到了由滦平县农村产权交易中心颁发的不动产权证书。这名外籍人士享有约定面积的该房屋使用权，拿到了《合作建房房屋使用权(租赁)鉴证书》。后来，这名外籍人士因故希望转让其拥有的约定面积的房屋使用权，便通过滦平县农村产权交易中心将房屋使用权转让给了唐先生。滦平县农村产权交易中心为唐先生颁发了新的《合作建房房屋使用权(租赁)鉴证书》。比较房屋使用权转移前后的两份《鉴证书》，除使用权权利人由这名外籍人士变更为唐先生外，《鉴证书》编号、房屋所有权人、不动产证编号和房屋使用权期限等，均保持不变。房屋使用权的转移没有损害宅基地使用权人和房屋所有权人的权益，参与合作建房各方的相关权益均得到了政府行政认可和制度性保护。
三、桑园村宅基地改革的意义
桑园村宅基地改革抓住了乡村振兴战略机遇和农村土地改革机遇，在推动美丽乡村建设、城乡融合发展方面探索出了新路径和新模式，对全国农村宅基地改革具有借鉴价值和示范意义。
其一，提高土地利用效率。桑园村通过开展合作建房，将农民手中闲置、分散权益有效整合，统一规划，大大提高了农村土地利用效率。
其二，推动城镇要素向乡村聚集，繁荣乡村经济。桑园村通过农村宅基地改革，吸引外来投资主体与农民开展合作建房，不仅实现了农民不花一分钱住新房的愿望，通过吸引城市居民入乡，还可以实现人口聚集、资源聚集、人才聚集，进而带动相关产业发展，壮大农村集体经济，推动乡村经济多元化发展。
其三，保障农民财产权益，开辟农民和村集体增收新渠道。桑园村宅基地改革实现了房屋所有权和使用权的分离，房屋财产权和经营权的分离。政府认可合作建房者拥有农房的占有、使用、收益权利并颁证确权。合建房屋可用于自住、经营，也可出租，获得租金。入社农户和其他村民还可分享包括乡村旅游项目、农业项目及其他经营项目的红利。相关农户可获得生态农业项目土地经营权流转的租金和退出土地承包权的补偿金。村民可通过提供物业管理、家政服务、商业用工、农业项目务工等劳动获得薪金。村集体可以通过集体土地使用权流转(出借)获得租金或持地入股获得红利，从而增加集体收入。农宅合作社优先吸纳贫困户入社，帮其实现持久稳定脱贫。
其四，助力美丽乡村建设和乡村治理水平提升。富于北方特色的民居、现代化的生活设施、干净整洁的小区环境、绿水青山的田园风光，将带动村容村貌的整体提升。城市居民到桑园村与村民合建房屋、深度融合，符合六部委退休人员返乡的号召，也为他们返乡创造了必要条件，将推动开启乡村治理新模式。
其五，开辟资本利用新路径。桑园村合作建房形成完整的程序闭环、严谨的合规性和稳定的法律关系，具备承接金融、工商资本和财政支持的功能和条件。
四、桑园村宅基地改革经验
其一，注重顶层设计。从试点批准到政策设计，从空间规划到建设批准，再到颁证确权，从组建合作社到保障农户和合建者合法利益，桑园村宅基地改革涉及一系列复杂的改革问题。河北省各级政府紧紧围绕中央关于脱贫攻坚和乡村振兴的战略部署，全方位、系统性推动了桑园村农宅改革试点工作，取得显著成效。
其二，尊重农民意愿，保护农民利益。桑园村宅基地改革坚持尊重农民意愿、入社自由、统筹建设、合理分配，做到了合建房屋产权清晰、合建各方权责明确。农宅合作社是伴山集合作建房项目的实施主体，农民是项目实施的最大受益方。农民无形的建房资格变成了有形的不动产，农民不用出资就可以获得持续性经营收益。项目还能够创造就业，堵住“返贫之路”。
其三，对接城乡资源，促进城乡融合;注重可持续发展。桑园村宅基地改革推动农村和城市资源对接，推动城市要素向乡村流动。农民和市民紧密联手，双方各取所需、各得其所。项目资金独立，坚持市场化运作，强化可持续性。
其四，发扬民主，依法合规运作，保障各方合法权益。桑园村宅基地改革自下而上寻找出路，依据实际情况调整方向，尊重民意，准确把握和灵活运用政策，依法合规推动项目。充分开展民主协商，理顺各种利益关系，保障合作建房参与各方的合法权益。
其五，公益先行，公益理念贯穿改革全过程。最开始，一批城市居民来到桑园村帮困扶弱、捐资助学。公益帮扶过程中，有公益人士敏锐领会到农村宅基地改革政策精神，认识到在桑园村进行宅基地改革试点的可行性，最终推动了宅基地改革。宅基地改革过程中，公益理念被不断强调和践行。
五、桑园村宅基地改革存在的问题及解决思路
其一，配套问题。目前，合建房屋配套设施不健全，影响居住的舒适性，不利于吸引更多市民来开展房屋合建。对此，县级政府应在优化村域布局、完善配套功能等方面加大扶持力度，在法律和现有制度框架内，推动乡镇府、村集体发掘区位优势，引导社会资本进入，同时在政策层面保障各方权益。
其二，运营问题。缺乏明确的整村运营思路、方案及奖补政策，不利于吸引优质运营团队进驻。各级政府应帮助并指导合作社加快制定完整科学的运营方案，明确奖补政策，吸引优秀运营主体进驻。
其三，产业问题。目前没有明确的产业指导意见和产业发展思路，农宅合作社经营方向和内容处于摸索阶段。政府应依据伴山集的实际，加快出台针对性的产业指导政策，明确产业发展思路，因地制宜确定主导产业、特色产业，提供产业配套，打造产业链，推动产业融合发展。
其四，资金问题。项目缺乏复建资金，缺少融资渠道。政府应出台相应政策，打造好的营商环境，吸引金融资本或集团资本进入。
其五，推广问题。国家农村宅基地改革政策不够详细具体，
实践可操作性不强，许多地方的政府部门缺乏宅基地改革经验，加之受益主体是农民和村集体，对当地财政贡献度不高等因素，对于创新的接受度不高，制约了桑园村宅基地改革模式在其他地方的推广。建议细化宅基地改革政策，加强试点，总结成功案例经验，因地制宜推广并不断优化该模式。
作者：中国城镇化促进会调研组
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